连载7:我国石油天然气工业体制改革思路与发展战略

     七、我国石油天然气工业体制改革思路与发展战略
    
     (一)管理体制改革势在必行。
    
     1. 组建能源部，统一政策和战略，分离政府与企业职能。我国石油工业体制的首要问题就是成立对行业实施统一管理并制定政策和行业发展战略的政府能源部门- 能源部。通过在能源部设立石油天然气管理局来进行石油天然气行业的管理和政策制定，并代表国家进行能源外交。一是从国家和社会的角度，考虑国家能源总体规划下的石油天然气发展战略，促进石油天然气供应的可靠、经济、环境友好和多样化，提高运输的可靠性和使用效率，提高国家的石油安全，有效应对石油突发事件。二是可以分离政府与企业的职能。只要国有企业拥有自我监管和参与监管的职责，并且在政策制定中也发挥一定作用，那么市场就不会是公平的。政策制定是政府政策层的专门工作。自我监管，即使能够得到自觉遵守，但仍存在被滥用的可能性。国有企业参与监管是其他竞争者无法接受的。国有企业的经营管理必须是自主的，并将精力集中在商业活动。因此取消国有企业制定或参与制定政策的任何职能，并尽可能将监管职能移交到全国性的监管机构。
    
     2. 设立石油天然气监管委员会，分离政策制定与监管职能。在监督石油天然气行业市场化进程和行业监管中政府角色的转换等方面，要求政府发挥积极的作用。国际上广泛达成的共识是:政府的政策角色必须与其监管职能分离，而企业则不应有这两方面的职责。政策角色主要是处理行业发展的宏观问题，如供应安全、资源管理和制定有竞争力的财税条件等;而行业监管则应该由单独的监管组织来履行，并且还应有坚实的法律框架作为实施监管的依据，以保证监管的独立、透明和公平。行业监管的内容包括矿权监管、准人监管、垄断设施的经济监管和技术监管等。因此我国有必要创建一个公平的监管环境等。并将分散于个政府部门的环境、技术、运营、经济监管以及审批等方面的职能，归口由一个独立的监管委员会来履行。
    
     透明度是监管程序的关键因素，也就是说，所有的监管规则和程序都要公开。通过诉讼程序，监管机构的行为也要受到法庭的审查，审查监管机构是否越权，在决策时是否公平对待有关各方或考虑了所有可得到的信息。
    
     创建现代监管框架的过程需要采取分阶段的方式逐步实施，以确保旧管理体制向新管理体制的顺利过渡。为了实现这个目标，要开展一系列的工作，包括:逐步引人竞争、进行行业结构改革、重新调整政府职能、推广现代监管意识和修订目前的法律。在开展这些工作的过程中，需要成立一个临时机构来协调和监督改革的进程。
    
     3. 建立健全法律框架，做到有法可依。制定行业专门上游和下游领域的石油天然气法有利于石油天然气行业的有序发展，这个法律的目的是创造民间投资所需要的环境，同时也维护了公共利益。
    
     参照世界上大多数国家的标准做法，制定包括总法律、配套法规、样本合同和一系列财税条件在内的石油法规组合。由能源部起草制定《石油法》和《天然气》，法律应阐明资源所有权、分配资源权利的权力部门(专门的部级机构)等问题。其优点在于:投资者及向其提供融资的金融机构的利益获得了保障，是一种吸引外国投资者的工具。仅仅依靠缔结石油协议的做法有不利的一面，其取得的效果是东拼西凑的，或者不利于公平竞争，也使产生腐败的风险更大。
    
     有关石油天然气上游勘探开发的法律体系的要点应该包括:明确规定各方的权利和责任;制定重在限制政府决策的法规;权利授予和财税条件的规定;持有期限、转让和中止的规定;土地准人和安全，以及争端解决，尤其是仲裁的规定。对于天然气下游领域，由于基础设施成本较高，需要开放而透明的基础规则，《天然气法》是实现这个目标的一种工具。和上游石油天然气领域相比，下游天然气是一种管网工业，与电力行业更相似，表明其监管结构应与上游分开。最后，保证这些规则按国际标准进行考虑，参照执行是可取的。由于法律制定程序较为复杂，时间较长，可从制定相关的监管条例人手，时机成熟后再逐步过渡到国家大法。
    
     4. 改革价格体制，焕发市场活力。石油天然气价格改革，应该遵循深化石油行业改革、健全国家宏观调控手段的基础上，发挥市场竞争作用的原则，实现石油天然气价格由市场竞争来决定。近期内，石油价格形成机制将不但要反映国际市场的价格，也要反映供求关系、消费结构的变化，并且要缓解石油价格大幅波动对国民经济的影响。天然气价格改革以规范价格形式、取消双轨制为主，并将进一步研究政府定价改变为政府指导价的可行性。根据中国加人WT0的协议要求，将逐步取消原油进口许可证制度，这将会逐步扩大炼油企业的原油供应选择权，创造有助于供应商和购买者就国内原油市场价格进行谈判的环境，使原油得到充分合理的利用。在进一步进行原油定价机制的改革时，需要解决三个问题:使用什么计量单位;如何确定升水或贴水;对密度和硫含量等质量波动的规定。这就要求在国内原油价格谈判中充分反映相近品质原油的国际价格。这样的定价机制对买卖双方都有利:双方都能够作出各自的最优决策。对于购买方而言，应将权力下放到炼厂一级。这在工业化国家的炼油行业中几乎已经成为普遍的做法。但是，由于中国的炼油行业尚需增加投资，以适应原料来源的灵活性并从中获利，同时提高与进口成品油的竞能力。
    
     (二)市场开放，抓大放小，引人民间资本。
    
     向国内外企业开放市场，包括开放下游业务;制定政策，促进石油天然气下游领域的发展。为了提高资源开发的速度和效率，应该在上游领域逐步引人更多的有序竞争。具体措施是:取消对中国公司的地域限制，允许所有有资质的国内公司通过法定程序参与勘探开发;增加可用于对国际石油公司进行产品分成合同招标的勘探区块，并审查财税条件，必要时加以调整;扩大国际石油公司通过产品分成合同掌握的利润油气的__市场准人等，降低行业准人门槛可以促使国际石油公司更多地参与勘探开发，从而达到吸引资本和新技术的目的。为了进一步提高下游领域的效率，需要动员中国的企业和国外石油公司更多的投资，为该行业引人新的管理诀窍和先进的技术。为此，下游业务应按照我国加人WT0谈判所承诺的时间表逐步开放。相应的措施包括:取消配额，取消原油炼厂分配制度和定价审批制度;允许中国公司和合资公司投资于成品油批发市场;用成品油的最高限价取代政府基准价;在试点的基础上，允许有资质的中国公司和国际石油公司在批发和零售市场上公开竞争。这些措施应在过渡期内就开始逐步实施。
    
     上游市场的开放可以从"低品位油田"和废弃油井人手，借鉴民营企业与中石油合作的"吉林模式"。鼓励公司参与开发，建立起合理的资源开发配置格局。大的石油公司负责勘探开发含油气盆地的主体部位，控制大油气田和绝大多数资源，相对零散的小油气田、低渗低产难动用的储量可以采取招标的方式寻找开发者。大中小石油公司相结合是一个有效利用资源的途径。采取更加灵活的政策，逐步开放勘探开发市场。除外国公司外，允许我国地方国有、合作集体以及个体投资者进入，广泛吸引资金，加大油气勘探开发力量，符合国家投资体制改革的方向。
    
     (三)石油天然气工业综合发展战略定位。
    
     1. 立足国内资源潜力，加强油气勘探开发力度。总体而言，应该立足国内、面向世界，解决我国石油供应不足的问题。首先，应立足国内，一方面要在提高经济效率的前提下，充分挖掘国内能源生产能力，加大对国内油气资源勘探的投人，增加海洋油气资源勘探的投人，大力发展油气生产。另一方面，应改善我国能源结构，形成我国多元化能源结构，特别是充分利用可再生能源，发展石油替代能源;大力实行节油，发展石油高效利用技术，提高石油利用效率。同时，应加强西部能源的开发，提高开发和利用西部能源在保障我国能源安全中的战略地位。
    
     其中加强国内勘探是首要任务，要开展一次全国范围内的石油天然气资源的地质大普查。其次是通过实施更为积极的区块许可政策，增加可供勘探的区块，打破目前中国公司划"地域而治"的状况，促使区块向对勘探前景持不同看法的公司转移，增加可用作产品分成合同招标/决标的勘探区块数量，并提供更具前景的区块，探矿权、勘探许可证的延期条件要得到严格执行，并提高持有许可证的费用，所有新的和可转让的勘探区块都可采取产品分成合同的方式与国际石油公司合作，并可采取每年竞争性招投标的方式获得。
    
     2. 坚持集约式发展，大力开发"低品位"资源。西方发达国家对本国的"低品位"资源倍加珍惜，充分利用。比如美国，每年3亿吨左右本土的石油产量，有大约一半是来自"低品位"资源，这些产量，主要是由遍布国内的独立石油公司中小石油公司开采的。目前我国大石油公司还没有引起足够的重视，现在国有企业拥有大量未动用的"低品位"资源储量，但是一方面自己不忍心交给别人，另一方面别人开采也没有明确的法律政策框架，多数只能是暂时放在那里。虽然法律规定对于登记勘探开采的区块，如果超过一定年限后，如不延续，就要收回到国土资源部，但这方面的管理对国家公司来说，事实上是非常宽松的，并没有严格执行。
    
     开发这些大量的"低品位"，油田和废弃油井，很可能大幅提升我国石油产量，截至2003年底，中国探明的石油储量中，低渗透油层以及重油、稠油占了50.9%。其中大约有40亿吨没有动用，约占累计探明储量的1/5。根据有关专家推算，这些储量如果动用一半，5年之内增加2000万吨的年生产能力完全没有问题---相当于中国石化集团2004年原油产量的一半多;全国原油年产量的近1/8，2005年进口总量的1/6。按照国际原油60美元/桶的价格，2000万吨原油大约价值80多亿美元。而"低品位"油田的开采约在30美元/桶以上就可赚钱，少进口2000万吨原油可以为国家节约外汇40 多亿美元。
    
     因此上游市场至少应该向民营企业开放这些领域，发挥它们的优势。严峻的石油形势迫使我们必须尝试这些可以提高产量，降低依存度的"低品位"油田开发，应该按规定收回超过开发年限而没有开发的油田或废井，再通过向国内外企业招标进行开发。
    
     3. 实施走出去战略，努力开拓海外油气资源。在加强我国油气资源勘探和开发的同时，要充分利用国际市场，多方位开拓油气供应渠道。随着经济实力的进一步增强，我国已有能力在国际市场上调整石油供应安全战略。应尽快确定成本较低和较为可行的能源供应方案，尽可能经济、合理地利用国外能源资源。可通过对海外石油勘探开发给予积极的扶持政策，如对运往国内加工利用的海外份额油取消或优先获得进口配额和许可证，建立海外石油勘探开发基金和信贷支持等，并对份额油的进口免征进口税等办法推动有实力的企业走出去，建立海外油气生产基地，以减少对国外的直接依赖，降低能源供应风险。
    
     4. 增强风险控制能力，适时建立战略石油储备。建立石油战略储备是世界各国通行的解决能源安全的重要举措，我国对进口石油的依赖度不断上升，进口石油又主要来自局势动荡的中东地区并且要通过漫长的海上运输线，石油的持续供给存在一定的不确定性。为防止突发事件导致我国能源供应的中断，建立我国的石油战略储备势在必行。应结合我国国情，借鉴国际成熟经验，组成国家级的专门机构，并由国家作专项资金安排，确保石油储备的战略性、统一性和安全性;科学确立战略石油储备的水平，合理安排储备基地的布局，建立有效机制促使企业积极参与石油储备工作，逐步形成"实物储备与产地储备相结合"，"国家为主、分级储备、官民结合"的储备体系;随着科学技术在石油天然气中的作用日益显现，技术储备也应逐渐成为油气储备体系中的重要内容，以使我国能在发生石油安全危机时能启动技术储备从容应对;应完善石油市场体系，尽早使国内油价与国际油价真正接轨，采取国际通行的市场手段，如石油期货交易等缓冲石油危机的压力。